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預算執行管理理念和運行機製的根本性變革
發布日期:2019-10-04 來源:

今年是國庫集中收付製度改革的第10個年頭。這項被經濟合作與發展組織稱為“財政革命”的改革,是對我國傳統的預算執行管理理念和運行機製的根本性變革,也是我國財政管理製度一項重大的、最具本質性的改革。回眸改革10年,我們經曆了從無到有、從點到麵、從量到質的發展變化過程,實現了促進公共財政管理體製健全、促進財政運行效率提高、促進財政服務能力增強的曆史性跨越。改革10年的實踐充分驗證了新製度的優越性,牢固確立了國庫集中收付製度在財政財務管理中的核心基礎性地位。
  2000年改革開始“試水”
  2000年以前,我國沒有設立專門的財政國庫管理機構,對財政資金的收納和撥付是一種粗放式管理,財政收入上繳和財政支出撥付通過征收機關和預算單位層層設立過渡性存款賬戶辦理,不僅運行效率低,而且透明度差。財政資金以撥代支,預算單位錢花沒花完、是否按規定使用,就不得而知了。這與現代市場經濟國家設有專門機構負責政府預算執行與控製、政府資產負債管理的做法存在巨大差距。為適應社會主義市場經濟發展需要和建立公共財政框架體係要求,2000年6月,財政部國庫司成立,標誌著我國國庫管理模式與國際通行做法正式接軌,為我國推行國庫集中收付製度改革奠定了堅實的基礎。
  國庫司成立後,即著手研究如何改革國庫管理製度問題。2000年8月,財政部主要領導向國務院領導呈報了《關於實行國庫集中收付製度改革的報告》,從建立現代財政國庫管理製度的必要性和基本構想以及近期工作安排等三個方麵作了詳盡彙報,並且特別強調,我國這方麵的改革如果滯後,不僅會影響社會主義市場經濟體製基本框架的建立,而且會拖延我國財政管理步入國際先進行列的時間。改革“試水”先從糧庫建設專項資金開始。2000年10月,經國務院批準,中央財政率先對山東、湖北、河南和四川的44個中央直屬糧庫建設資金實行財政直接支付,將資金直接支付到糧庫建設項目,改革初戰告捷。隨後,又對黑龍江、江蘇、海南、雲南、山西和新疆的車輛購置稅交通專項資金實行了財政直接支付。地方財政部門也積極進行內容多樣的改革試點,包括實行財政供養人員工資統一發放、對基本建設投資、政府采購支出等大額支出實行財政直接支付等,並初顯成效。尤其是工資統一發放工作解決了長期以來拖欠財政供養人員工資問題,受到了廣泛的稱讚。可以說,中央和地方的這些嚐試性動作,為改革大戲的正式上演作了精心的鋪墊。
  2001年-2002年改革拉開序幕
  為全麵啟動國庫集中收付製度改革,在總結專項資金直接支付改革成功經驗基礎上,財政部研究起草了《財政國庫管理製度改革方案》,並上報國務院。2019年10月04日,國務院第95次總理辦公會議上原則通過。《國務院辦公廳關於財政國庫管理製度改革方案有關問題的通知》指出,建立以國庫單一賬戶體係為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理製度,有利於規範財政收支行為,加強財政收支管理監督,提高財政資金的使用效率,從製度上防範腐敗現象的發生;同時要求,改革要按照總體規劃、分步實施的原則,逐步推進,爭取在“十五”期間全麵推行財政國庫管理製度改革。
  改革伊始,財政部就強調改革堅持“三不變”原則,即不改變預算單位預算執行主體地位、不改變預算單位資金使用權限、不改變預算單位財務管理和會計核算權限,相當於給預算單位吃了一顆“定心丸”,以消除各種疑慮。按照國務院統一部署,2001年選擇了水利部、科技部、財政部、法製辦、中國科學院、國家自然科學基金會6家中央部門作為首批國庫集中支付改革試點單位。選擇這6個部門均有其代表性。以水利部為例,傳統撥款方式下,預算內水利建設資金從財政撥付到建設項目最多要經過7個環節,1999年結轉未支出的資金46億元滯留在水利部各預算單位,2000年1—10月平均每月沉澱的資金達56億元,資金使用效率和效益極為低下,水利部自身改革的積極性就非常高。財政部進行試點則是當時財政部黨組主動提出的,體現了“自我革命”的決心,起到了帶頭和示範作用。在製度準備、技術準備、業務準備全部就緒基礎上,2019年10月04日,具有劃時代意義的第一筆財政直接支付資金,成功地從中央國庫直接支付到遠在新疆的收款人,正式拉開了改革的序幕,標誌著傳統的資金層層轉撥方式發生了根本性改變。在地方,安徽、四川兩省按照改革方案要求,率先於2001年在省本級進行試點,成為第一批“吃螃蟹”的省份。
  2002年,在推進國庫集中支付改革的同時,國庫集中收付製度改革的另一項重要改革收入收繳改革開始啟動。鑒於我國非稅收入在財政收入中占有相當大的比重,且收繳管理很不規範,尤其是預算外資金收繳過程中存在問題較多,為此改革首先定位於對預算外資金等非稅收入的收繳方式進行規範,再逐步將改革擴大到稅收收入。2002年6月,財政部、中國人民銀行發布了《預算外資金收入收繳管理製度改革方案》。《方案》明確,撤銷主管部門和執收單位收入過渡性賬戶,為執收單位設立非稅收入財政彙繳專戶,該彙繳專戶實行日終零餘額管理,所有繳入彙繳專戶的非稅收入當日即上繳中央財政。同年,選擇證監會、保監會、勞動保障部等8家中央部門進行改革試點。改革一方麵簡化了非稅收入收繳流程,使資金運行由“中轉”變“直達”,不僅大大提高了資金運行效率,而且有效避免了截留、擠占、挪用資金現象的發生;另一方麵,充分利用商業銀行營業網點分布廣、數量多、資金彙劃信息係統發達等優勢,方便繳款人繳款,提高資金彙劃效率,並保證有關單位和部門及時、準確掌握收入收繳信息,切實提高了管理水平。在財政部的指導和支持下,一些地方也積極推行改革。
  國庫集中收付製度改革啟動後,由於用電子化、網絡化、信息化操作取代了傳統的手工操作,資金運行效率大為提高,信息反饋及時、準確,試點單位很快就嚐到了甜頭。這主要是國庫管理信息係統發揮了重要作用。2001年,財政部開發了中央集中支付係統,實現了財政資金支付的網上申報、自動化審核、記賬以及支付信息的及時反饋。2002年,開發了中央非稅收入收繳管理係統,實現了中央非稅收入項目管理、票據控製及信息傳遞的電子化。在預算執行新機製基礎上,財政部還建立了財政國庫動態監控機製,通過對疑點信息監控預警,大大強化了預算執行事中監控,確保了違規問題能夠得到及時糾正,實現了財政監督機製的重大變革。
  2003年-2005年改革全麵推行
  隨著改革的不斷深入,實施改革的單位大量增加,國庫司與國庫支付中心處室設置和職能由於存在一定程度的重疊、交叉,影響了工作效率的提高,難以適應改革發展的需要。針對工作運轉中出現的問題,經財政部黨組批準,國庫司和國庫支付中心兩個機構進行整合,對外統稱國庫司,按一套人馬確定工作職能、安排部署工作。這是一個對改革全麵推進起著關鍵作用的決策。機構整合後,按照資金管理規範、安全、有效的原則,設計一條盡可能短的資金支付流水線,在流水線上設崗,按崗設處,不走折返路,極大地優化了支付流程,減少了交叉和重複勞動,簡化了工作程序,大大方便了預算單位用款。原來要找四五個處辦理的資金支付事項,現在歸口找一個處就基本可以辦理;原來在國庫司與國庫支付中心要花費十幾天的用款計劃和支付審核,現在隻要兩個工作日就可辦結,工作效率大為提高,受到預算單位的讚揚。在業務流程和機構職能確定之後,財政部對原有的國庫管理信息係統也進行了整合。將原來的國庫支付審核網、改革試點網與支付係統三個獨立係統整合為一個係統,建立起規範統一的國庫總賬係統,實現了財政資金收支一本賬管理,為優化業務流程提供了強有力的技術保障。地方一些省份也陸續按照財政部的整合模式,對國庫處和國庫支付機構以及信息係統進行整合。這一係列舉措,為全麵實施改革奠定了堅實的基礎。
  由於充分兼顧了財政管理和預算單位用款兩個方麵需要,改革顯示出了強大的生命力。在國庫集中支付改革方麵,2002年中央試點部門還隻有23個,到2003年底,已迅速增加到80個,2004年擴大到140個,到2005年底,所有中央部門全部實施了改革;在非稅收入收繳改革方麵,2002年隻有8家中央部門實施了改革,到2005年底,所有中央部門都納入了改革範圍,並且有30多家中央部門實施了改革。地方改革也迅速推進。2002年,試點省份隻有3個,到2003年底已迅速增加到23個,並且將改革由省本級向地市延伸,2005年底,地方36個省份的本級全部實施了改革。至此,中央和地方如期實現了國務院確定的“十五”期間全麵推行國庫集中收付製度改革的目標,確立了國庫集中收付製度在財政財務管理中的核心基礎性地位。
  2006年-2007年改革深化發展
  國庫集中收付製度改革使原來大量滯留在各級預算單位的預算資金集中到國庫,加上2003年到2005年財政收入持續快速增長,連續邁上2萬億元、3萬億元台階,使得國庫現金餘額一直保持在很高的水平,在顯著增加財政資金調度能力的同時,國庫現金管理問題也日益突出:一方麵中央財政每年大量的庫款低息存在央行,另一方麵每年卻要按市場利率發行七八千億元國債,大幅提高了財政籌資成本。因此,對國庫現金進行市場化運作勢在必行。實施國庫現金管理是國際上通行的做法,也是建立現代國庫管理製度的必然要求和高層次目標。2006年,經國務院批準,我國開始實施中央國庫現金管理,當年僅通過投放3個月商業銀行定期存款200億元,就實現淨收益近1億元,加上買回國債操作,共獲取淨收益(或減少支出)1億多元,未來操作空間巨大。國庫現金管理既不同於財政直接投資生產領域取得收益的做法,也有別於依托預算單位提高財政資金效益的管理方法,而是通過財政部門科學理財,做大財政收入“蛋糕”,使我國財政管理水平邁上了一個新的台階。
  2006年改革的另一重大突破,就是對中央專項轉移支付資金實行國庫集中支付改革試點。我國專項轉移支付資金運行一直缺乏有效的監控管理機製,存在的問題較多:資金中轉環節多、周期長,資金撥付效率較低,一筆資金從中央到基層有時甚至需要幾個月的時間;資金運行透明度不高,難以保障“專款專用”;缺乏有效監控,專項資金被截留、擠占、挪用等違規現象屢屢發生,成為每年審計和社會各界關注的重點。在2006年之前,國庫集中支付改革僅限於本級財政對本級預算單位的資金支付,一直未擴大到上下級財政之間的資金支付,主要考慮專項轉移支付資金支付管理涉及財政體製、運行機製、信息反饋等一係列問題。財政部提出過幾套方案,多次研究、反複論證,但一直沒有付諸實施。2006年我國開始實施農村義務教育經費保障機製改革,財政部果斷決定以此為契機,率先對農村義務教育中央專項資金實行國庫集中支付改革。令人欣喜和振奮的是,改革後,中央專項資金從中央財政撥到收款人或學校,整個過程僅需幾個工作日便可完成,中央財政對整個資金支付過程可實時動態監控,對發現的違規問題及時作出處理,同時,還能及時掌握專項轉移支付資金預算分解下達、配套資金到位等情況。可以說,我們多年想做而沒有做成的事,終於在2006年成功實現了,為全麵建立政府間專項轉移支付資金的新型支付管理機製打下了良好的基礎。
  2007年,國庫集中收付製度改革進一步深化發展,在收入收繳和支付管理兩個方麵同時推出新舉措。2007年6月,財政部、國家稅務總局、中國人民銀行在前期充分調研、論證基礎上,聯合發布橫向聯網實施方案和管理暫行辦法,全麵啟動財稅庫銀稅收收入電子繳庫橫向聯網工作。財稅庫銀橫向聯網,通過利用現代信息網絡技術整合和簡化稅收征繳流程,實現了稅款征繳電子化操作,使納稅人足不出戶便可全天24小時享受安全、便捷、高效的繳稅服務,並實時獲取完稅信息,便於納稅人監測自身賬戶的劃款情況,切實維護納稅人的利益;同時,電子繳庫數據一次錄入,多部門可以多次使用,信息資源得到充分共享,有利於財政部門對預算執行情況和宏觀經濟形勢作出更及時、準確的分析和判斷,並對開展國庫現金流預測、實施國庫現金管理具有十分重要的意義。至此,財政收入的兩大主體(稅收收入和非稅收入)均實施了收入收繳製度改革。
  在國庫集中支付改革方麵推出的另一項新舉措是公務卡改革。國庫集中支付改革後,雖然有效規範了財政資金支付管理,但同時發現,現金支付仍處於財政動態監控視野之外,而且規模較大。2005年至2007年,中央預算單位通過零餘額賬戶分別提取現金39億元、62億元、98億元,其中,就存在少部分預算單位違規套取現金,設置賬外賬,規避監管問題。為解決現金支付管理的“盲區”,財政部積極研究相關政策製度及各方麵的成功實踐經驗,形成了推行公務卡改革的基本思路。2007年7月,財政部、中國人民銀行聯合發布了《中央預算單位公務卡管理暫行辦法》,正式啟動中央預算單位公務卡改革。同年,選擇中央紀委、中科院、宋慶齡基金會等7家單位進行公務卡改革試點。公務卡改革,通過利用“刷卡支付、消費有痕”的特點,使財政部門能夠掌握所有通過公務卡支付報銷的明細信息,實際上是關閉了財政資金不規範支出的最後“一扇門”,將公務消費充分置於陽光之下。同時,公務卡的使用豐富了支付結算工具,避免了預借、攜帶現金和報銷時多退少補等工作帶來的麻煩,大大減少了現金使用,方便了預算單位用款。
  2008年至今改革不斷升華
  2008年以來,國庫集中收付製度改革紮實有序推進,管理製度不斷完善,運行機製日益健全,有力促進了預算執行管理水平的提升。到2009年底,中央和地方32萬多個基層預算單位已經實施了國庫集中支付改革,改革麵已覆蓋中央所有部門、36個省份的本級、320多個地市、2100多個縣(區),改革的資金範圍已涵蓋一般預算資金、政府性基金、國有資本經營預算支出資金;60多個中央部門、36個省份的本級、280多個地市、2100多個縣(區)、超過23萬個執收單位實施了非稅收入收繳改革,改革的資金範圍已涵蓋行政事業性收費收入、政府性基金收入等所有非稅收入。農村義務教育中央專項資金、新型農村合作醫療補助資金、化解農村義務教育“普九”債務資金等9項中央專項轉移支付資金實行了國庫集中支付管理,專項轉移支付資金國庫集中支付運行機製和動態監控管理機製基本建立。中央部門和地方省本級普遍建立了公務卡製度,並積極向基層推進。30多個省份實行了橫向聯網,今年上半年,橫向聯網省份通過橫向聯網係統辦理業務3300多萬筆、總金額8300多億元,比去年同期分別增長165%和123%。中央國庫現金管理穩步實施,到今年8月底,共進行了26次商業銀行定期存款和2次買回國債操作,累計獲取淨收益66億多元,初步實現了科學理財。
  量變積累到一定程度就會發生質的變化,最後實現升華。我國的國庫集中收付製度改革正是經曆了由量變到質變再升華這樣一個波瀾壯闊的發展過程。10年改革,使財政資金管理越來越規範、高效,國庫單一賬戶體係的日趨完善實現了財政資金的統一管理,大大增強了財政部門資金調度能力,為及時有效落實黨中央、國務院重大宏觀調控政策提供了有力的資金保障;10年改革,使資金收付流程越來越順暢、安全,國庫集中收付運行機製的逐步健全實現了財政收支“直達”,大大提高了資金運行效率和透明度,切實保障了資金運行安全;10年改革,使財政監督越來越及時、有效,動態監控機製實現了對預算執行的全程、實時、明細監控,促進了對預算執行的糾偏、規範、警示、威懾功效的充分發揮,預算單位規範使用資金的意識明顯增強,違規行為大大減少;10年改革,使庫款運作效益越來越顯現出來,國庫現金管理實現了對財政資金的有效市場運作,增加了財政資金收益,顯著提升了財政科學理財水平,有效促進了財政政策與貨幣政策的協調配合,從更高層次上促進了宏觀調控政策效果的發揮。
  回顧過去,我們取得了輝煌成就;展望未來,我們還麵臨著更大的挑戰。站在新的曆史起點上,我們應更加努力,更加進取,著力加強國庫管理法製化建設,不斷完善國庫集中收付運行機製,建立健全覆蓋各級財政的一體化預算執行動態監控機製,切實加大科學理財力度,在更高的層次上,更遠的視角下,更寬的領域內,把這場“財政革命”進行到底,使我國的國庫管理水平始終處於國際領先行列。(作者詹靜濤   為財政部國庫司司長)

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